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国家发改委就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》有关情况举行发布会
(发稿时间:2015/7/22 14:39:19  作者:发改委  点击数: )

    国家发展改革委定于2015年5月5日(周二)上午9:30在国家发改委中配楼三层大会议室召开新闻发布会,主题是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,发改委相关负责同志出席发布会,并回答记者提问。
  李朴民: 
    各位记者朋友,大家上午好!欢迎参加国家发展改革委例行新闻发布会。今天的发布会,由我和法规司司长李亢先生,向大家介绍《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的有关情况,并回答大家提问。下面,我先简要介绍一些总体情况。
    开展基础设施和公用事业的特许经营,是一项重要的改革和制度创新,有利于扩大民间投资,激发社会活力,增加公共产品和服务供给。从1984年深圳沙角B电厂项目实行特许经营至今,我国开展基础设施和公用事业特许经营已有30多年。30多年来,各地方推出了大量特许经营项目,国务院有关部门和有关省市先后制定了60余件地方性法规、规章或规范性文件。
    近年来,针对经济下行压力加大、传统增长引擎动力下降的情况,国家积极采取有力措施,充分发挥投资对稳增长的关键作用,促进经济平稳健康发展。特别是去年以来,报经国务院批准,国家发改委牵头实施了7大类投资工程包、6大领域消费工程,并推出了80个鼓励社会资本特别是民间投资参与建设营运的示范项目。有关地方也广泛吸引社会投资,推出了一批政府与社会资本合作项目,取得了积极成效。
    但在实践中,有关方面特别是市场主体也反映了一些亟待解决的问题,主要是:国家层面缺乏统一的制度规范,民间投资权益保障机制不完善,行政审批程序繁琐等。这些问题影响了社会资本参与的积极性,制约着特许经营健康发展。
    对此,党中央、国务院高度重视。党的十八届三中全会明确要求“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。国务院领导同志多次作出重要批示指示,要求推广项目融资、特许经营等模式,吸引更多社会资本参与建设运营,积极推动相关立法,为鼓励民间资本进入相关领域提供法治保障。
    为贯彻落实好党中央、国务院要求,根据中央全面深化改革领导小组2015年改革工作要点、第十二届全国人大五年立法规划和国务院立法计划部署,国家发展改革委正在会同有关部门起草《基础设施和公用事业特许经营法》。同时,考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫,按照急用先行原则,我委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,报经第89次国务院常务会议审议通过,自今年6月1日起施行。
    《办法》共包括8章60条,对基础设施和公用事业特许经营的适用范围、实施程序、政策支持等作了较为全面详细的规定。主要内容包括以下5个方面:一是确定适用领域。《办法》明确规定,在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。二是明确适用范围。《办法》规定,境内外法人或其他组织均可通过公开竞争,在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。三是健全政策措施。《办法》强调,要完善特许经营价格和收费机制,政府可根据协议给予必要的财政补贴,并简化规划选址、用地、项目核准等手续。四是强化融资支持。《办法》提出,允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款,鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金,支持项目公司成立私募基金,发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持,贷款期限最长可达30年。五是严格履约监督。《办法》明确,要严格履行合同,实施联合惩戒,以保障特许经营者合法权益,稳定市场预期,吸引和扩大社会有效投资。
    《办法》的发布,是引导规范基础设施和公用事业特许经营、推进政府和社会资本合作的重要举措,有利于保障民间资本投资权益,促进政府职能转变,提高公共服务质量效率,对稳增长、调结构、补短板、惠民生具有重要意义。下一步,我委将会同有关部门抓好《办法》的贯彻实施,并适时对地方的贯彻实施情况开展督促和监督检查。 
    总体情况我就简要介绍到这里。下面,请大家提问。提问时仅提一个问题,并请通报自己所代表的媒体。
  中国经济导报、中国发展网: 
    有个问题想请问李司长,现在一些民间投资都反映,特许经营项目实施期限长,需要政府长期合作与支持,政府有时候不按照特许经营的协议履行价格调整承诺,或者一旦政府换届或者负责人变更就可能导致原有的特许经营协议调整或者修改,甚至有的政府直接违约,《办法》在这方面有何举措?谢谢。
  李亢: 
    这位记者朋友所提出的问题确实也是我们会同有关部门在起草《特许经营管理办法》的进程中十分关注的。特许经营项目往往投资额大、周期长,涉及多方利益主体,同时和各个政府相关部门和一些中介机构都有关,所以需要政府长期稳定的可预期的合作和支持机制。
    在实践中,有时候确实出现有的地方政府和相关部门不按照特许经营协议履行价格调整承诺的情况。有的答应得挺好,到时候给你一个利益保障,过了若干年以后市长换了,主要负责人调整了,就不认了,说这个协议我不知道,可能导致原有的特许经营协议需要修改、调整,有的政府直接违约,翻脸不认帐,这样的情况确实存在,需要我们在立法中重点加以解决。所以,我们觉得特许经营的核心本身就是政府和社会的协商约定、共担风险、长期合作、各展所长、共同提供优质的公用产品和服务。从这个意义上讲,政府的诚信履约至关重要,对于保障投资者权益、稳定特许经营的预期、持续保障公用产品和公用服务供给是非常重要的。
    因此《办法》试图做三个方面制度的安排:一是强调双方的协商合作,办法第4条将“转变政府职能,强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。第18条进一步明确规定,政府应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议,通过协议来约定各方的权利义务。政府有什么职责,能够做什么不能做什么,要一览无余的在协议中事前约定,这是非常重要的一个要求。同时在第37条规定,如果协议内容确实需要变更的,应当在协商一致的基础上签订补充协议。有时候在经营过程中有些不可测的因素,需要对协议个别条款作出补充、调整,这也是合理的。要强调双方合议、协商,不能政府单方说了算,因为政府是掌握公共资源的,是决定公共政策的,不能觉得该调就调,该修正就修正,这是需要在《办法》中加以明确的。《办法》第六章争议解决方式中,也强调双方平等协商,发挥专家和第三方机构的调解作用。《办法》对双方协商合作,从原则、具体的制度设计方面来加以体现。
    二是关于严格政府履约义务。第26条规定,特许经营协议各方当事人应该遵循诚实信用的原则,按照约定全面履行义务。第21条规定政府可以就防止同类竞争、财政补贴、配套基础设施提供等作出承诺。第34条又规定政府方应当按照协议严格履行有关义务,为特许经营者提供便利和支持,并特别强调,行政区划的调整、政府的换届、部门调整和负责人的变更都不得影响特许经营协议的履行。原来我们还琢磨,这个要求挺犀利的,立法条文一般不这么写。但考虑到立法就得解决问题,所以我们和有关部门商量,在《办法》中特别加上这么一条,行政区划调整、负责人变更都不能作为特许经营协议补充修改、调整或者废除的理由和依据。
    三是明确政府违约责任。政府不仅仅是公权力的履行者,不能光是你政府说了算,如果违约,没有按照事前双方和议协商的约定来履行承诺的话,也得拿你是问,《办法》26条明确要求政府不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的,也应当根据协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。
    总之,《办法》试图通过上述一系列的规定和制度安排,来增强政府履约的意识,约束政府公权利,营造良好的投资环境,以期撬动社会投资,激发社会创新和创造的活力,增加公共产品和公共服务的供给。谢谢。
  光明日报: 
    刚才在解读时谈到强化政府与社会资本协商合作,我们也知道最近国家出台了有关PPP相关的文件,各地也正在开展关于PPP的探索,我想问一下PPP和这次公布的相关内容有什么样的关联?谢谢。
  李亢: 
    很多方面关注特许经营和PPP的关系问题。在此我很乐意和各位把我的一些初步认识和大家分享。实际上政府和社会资本合作即所谓的PPP,范围和内涵是比较宽泛的,我们也做了很多的研究,包括国内外一些立法的案例,还有中国的一些实践。PPP也有叫做公私合作伙伴关系的,内涵既包括特许经营,也有股权合作,还有政府购买服务等多种形式。比如英国把合资合作、国有企业的一些股份转让出售,特别是有一些专家还把所谓民营化也作为公私合作伙伴关系的一个具体范畴,不一而足。我们研究了很多国际组织和国家的案例,包括联合国贸易法委员会,欧洲、日本、韩国等等,发现PPP主要是在基础设施和所谓公共建设的领域,具体是通过特许经营来实施和完成的。据世行不完全统计,上世纪九十年代以来,我国在交通、能源、市政领域组织了1000多个特许经营项目。另据初步统计,在中国的城市污水处理和公用水项目实施特许经营的比例达到42%和20%。
    因此《办法》出台之后,有些业界专家觉得《办法》是推进PPP模式的重要制度设计,所以就认为它是PPP的基本法。我对此不做评论。我想《办法》之所以采用特许经营的概念,而不是PPP的概念,有几个基本考虑:第一,调整范围相对清晰。因为基础设施和公用事业特许经营的内涵和外延比较容易把握。《办法》第2条根据促进民间投资重点领域规定了适用范围,第3条借鉴国内外相关规定明确了特许经营的定义,第5条又梳理总结实践做法规定了特许经营的基本方式。我理解这与政府购买服务和股权合作在性质上和内涵上做了界分,是不一样的。
    第二,便于各方面理解接受。因为特许经营这个概念在中国已经使用了几十年,刚才秘书长也介绍了,从80年代开始到目前,中国的实践基本上都用了特许经营这个概念。国务院有关部门、各个省市发布了大量有关特许经营的地方性法规、规章、规范性文件,都使用特许经营这个概念,所以继续沿用这个术语有利于保持政策和制度的延续性,也便于贯彻执行。
    第三,符合国际惯例。PPP是对公私合作的一个统称和概括。刚才说了,民营化、私有化都属于公与私的协作伙伴关系,国际上也缺乏一个统一的、权威的认知,具体到规范范围也存在一些争议,因此在起草《办法》的过程中我们结合中国的实践,参考国外和国际组织立法的惯例,提出了这么一个名称。比如联合国贸易法委员会的《基础设施私人融资示范法》,欧盟叫《特许经营合同授予程序指令》,明确使用了特许经营这个术语,俄罗斯叫《联邦特许经营法》,蒙古国叫《特许经营法》。所以我想给各位介绍在中国为什么要使用特许经营这样一个概念和术语。谢谢。
    李朴民: 
    我也给记者朋友们介绍一下国家发改委在推广PPP方面的一些工作和取得的成效。按照国务院的要求,从去年下半年开始,国家发改委迅速行动,积极地推广PPP模式,主要做了四个方面的工作: 
    一是在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》这个文件中,用单独的部分对建立健全PPP模式推进机制提出了明确的要求。这个文件也首次以国务院文件的名义对推行PPP模式进行系统性阐释。二是为加强PPP模式的规范指导,推进PPP项目顺利实施,发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,从适用领域、操作流程、操作规范等方面,对开展PPP项目建设提出了规范性要求。三是为有效解决各地反映关于PPP项目缺乏期限匹配、成本适用的金融支持这方面的问题,发改委联合国家开发银行印发了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》,提出由国家开发银行对PPP项目提供利率优惠,最长可达30年贷款期限等方面的差异化信贷政策。四是为做好PPP项目推介工作,鼓励和引导社会投资,发改委印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》,及时汇总各地推介项目,建立国家发改委PPP项目库,并在委门户网站开辟专栏,公开发布项目信息,协助各地加大宣传力度,从更广的范围引导社会投资。

来源:国家发展改革委